Regelverk for tunnelsikkerhet

Det er ulike lover og forskrifter som gjelder for sikkerhet i jernbanetunneler. Reglene er dels nasjonalt regelverk og dels gjennomføring av EU-regelverk i norsk rett.

Ved motstrid mellom forskjellige regler må det skje en harmonisering i tråd med alminnelige prinsipper. For eksempel kan ikke en forskrift være i strid med en lov, og ved motstrid går loven foran forskriften. Lover og forskrifter som gjennomfører EØS-forpliktelser skal ved motstrid gå foran nasjonale lover og forskrifter, jf. EØS-loven § 2 (gjelder kun yngre lover). Det understrekes at EU-regelverk ikke gjelder i Norge før det er gjennomført i norsk rett, typisk ved en norsk lov eller forskrift.

I tillegg finnes det ulike veiledere, instrukser og retningslinjer som omhandler tunnelsikkerhet. Særlig relevant er «Veileder for saksbehandling og ivaretakelse av brann- og el-sikkerhet i jernbane- og banetunneler», utgitt av SJT og DSB i fellesskap. Et annet eksempel er forskjellige instrukser, regelbøker mv. som jernbanevirksomhetene eller andre utgir. Veiledere, instrukser mv. må ved motstrid vike for krav som følger av lov eller forskrift.

Sentrale lover og forskrifter

De mest sentrale lovverkene for tunnelsikkerhet:

• Jernbaneloven (forvaltes av Samferdselsdepartementet)
• Brann- og eksplosjonsvernloven

De mest sentrale forskriftene for tunnelsikkerhet:

• Sikkerhetsforskriften (forvaltes av SJT)
• Sikringsforskriften (forvaltes av SJT)
• Jernbaneinfrastrukturforskriften (forvaltes av SJT)
• Samtrafikkforskriften m/TSI-er (forvaltes av SJT)
  
  • TSI SRT
  • TSI OPE
  • TSI LOC & PAS
• Førerforskriften (forvaltes av SJT)
• Forskrift om brannforebygging (forvaltes av DSB)

TSI SRT

Regelverket for tunnelsikkerhet er i stor grad funksjonsbasert. Den mest konkrete, og dermed den mest relevante forskriften som beskriver sikkerhetstiltak i jernbanetunneler, er TSI SRT. Den ble utgitt for første gang i 2008, og er deretter kommet ut i nye versjoner i 2014 og 2019. Forskriften ble utarbeidet av et større internasjonalt forum som gjennomførte ulike utredninger og risikovurderinger for å etablere krav som sørget for et harmonisert, optimalt nivå av sikkerhet i jernbanetunnneler på tvers av Europa på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Tunneleiere og lokale myndigheter ønsket ett dokument for tunnelsikkerhet som samtidig også ivaretok samtrafikk gjennom å tillate fri bevegelse av tog over landegrenser.

Siste gjeldende utgave av TSI SRT er datert 16.mai 2019. Den ble tatt inn i norsk rett 1.juni 2022.

Hovedendringen fra 2014-versjonen ligger først og fremst i muligheten til å avvike fra krav i delsystem infrastruktur og energi i henhold til CSM RA-prinsippet. Tidligere gjaldt denne muligheten kun for ett krav i TSI SRT 2014-utgaven, mens den nå gjelder for alle krav i delsystem infrastruktur og energi. Det er presisert i «Guide for the application of the SRT TSI» at kravene i kapittel 4 representerer «code of practice»: «It is understood that the basic parameters of sections 4.2.1 and 4.2.2 of the TSI represent the code of practice.»

TSI SRT dekker flere ulike delsystemer og viser dermed hvordan sikkerhetstiltak for tunneler ikke bare handler om selve infrastrukturen (tunnelen), men er fordelt mellom delsystemer. De tunnelspesifikke kravene i TSI SRT ivaretas gjennom tiltak i total fem delsystemer, der fire er strukturelle delsystemer og ett er funksjonelt:

• Infrastruktur
• Energi
• Rullende materiell
• Styring, kontroll og signal
• Drift og trafikkstyring (funksjonelt delsystem)

De strukturelle delsystemene i TSI-ene skal ha en EF-verifiseringserklæring. Teknisk kontrollorgan (NoBo) har ansvar for å kontrollere og attestere at delsystemet er bygd i samsvar med relevante TSI-er, i tillegg til at det er i samsvar med de øvrige bestemmelsene som følger av EØS-avtalen. Oppgavene til NoBo er beskrevet i kapittel 6 i TSI SRT og i Samtrafikkforskriften.

TSI SRT omhandler primært sikkerhetsaspektet tilknyttet tunneler, og er ikke uttømmende på grunnleggende parametere knyttet til de strukturelle delsystemene infrastruktur og energi, som også vil være representert på en tunnelstrekning. Eksempelvis vil delsystemene infrastruktur og energi også omfattes av spesifikke TSI-er for disse delsystemene, TSI INF og TSI ENE.

Prinsippet for TSI SRT er å ha tiltak som forebygger at tog stopper i tunnel, minimalisere konsekvensen av en ev. ulykke, sikre effektiv evakuering (selvredning) i tunnel og tilrettelegge for redning, og de ulike tiltakene i TSI-en er knyttet til disse fire kategoriene:

• Forebyggende tiltak (prevention)
• Konsekvensreduserende tiltak (mitigation)
• Tiltak for evakuering (selvredning) (evacuation)
• Tiltak for redning (rescue)

Det viktigste området er forebygging, etterfulgt av konsekvensreduserende tiltak, tiltak for evakuering og tiltak for redning. Sikkerhetstiltakene gir til sammen en lav restrisiko. Dette er illustrert i figur 1 og 2 under, som er hentet fra dokumentasjonen i forbindelse med utarbeidelsen av TSI SRT.

Kravene i TSI SRT er implementert i Bane NORs tekniske regelverk. Erfaringsmessig kan det, særlig ved samhandling med eksterne aktører, fremkomme behov for ytterligere sikkerhetstiltak enn de som er beskrevet i TSI SRT. «Guide for the application of the SRT TSI» angir at dette må dokumenteres gjennom en risikovurdering.

Ansvarsforståelse og operativ beredskap

TSI SRT og TSI OPE beskriver infrastrukturforvalters (Bane NOR) ansvar som koordinerende enhet for håndtering av nødssituasjoner. Håndteringen gjelder i forkant av nødssituasjoner (ivaretagelse av organisering, prosedyrer, tilrettelegging, m.m.) og koordinering av en nødssituasjon fra togledelsen underveis, herunder varsling og koordinering. Forskriftene beskriver også at roller og operativt ansvar ved en nødssituasjon i en tunnel er delt mellom jernbaneforetakene og redningstjenesten. Dette er også beskrevet i DSB og SJTs Veileder for saksbehandling og ivaretakelse av brann- og elsikkerhet i jernbane- og banetunneler(åpnes i ny fane), kap. 2 Ansvar:

«Ansvaret for sikker drift på jernbanen og kontroll av risikoer, er plassert hos både infrastrukturforvalter og jernbaneforetak. Lovverket stiller krav til både eier/infrastrukturforvalter og jernbaneforetak i en tunnel. Personsikkerhet i tunnel baseres på selvredning og på at både eier/infrastrukturforvalter og jernbaneforetak har forebyggende og operative tiltak for å muliggjøre dette:

• Jernbaneforetaket har ansvar for togenes brann- og elsikkerhet, assistert evakuering internt i toget og evakuering fra toget til sikkert område ved en fare- eller ulykkeshendelse.
• Eier/infrastrukturforvalter har ansvar for å tilrettelegge for selvredning fra kjøretøyet til sikkert område ved utforming av rømningsveier».

Selvredningsprinsippet ligger som en forutsetning for sikkerheten i jernbanetunneler, og er nedfelt i TSI-ene. Prinsippet selvredning skal forstås som at den nødstilte redder seg selv uavhengig av type hendelse og objekt. I tillegg til selvredningsprinsippet skal assistert evakuering, redning og bekjempelse bidra til et optimalt sikkerhetsnivå ved nødssituasjoner.

I motsetning til i veitunneler der de evakuerende i stor grad må utøve uorganisert selvredning, har jernbaneforetakene trent personell om bord i togene for å kunne bistå ved en eventuell nødssituasjon. Jernbaneforetakene har ansvar for evakuering internt i toget, og for evakuering ut av toget til sikkert område. Dette skjer etter instrukser nedfelt i jernbaneforetakets «Førers regelbok». Dette anses som assistert evakuering.

Selvredningsprinsippet ligger også til grunn for krav til rullende materiell i TSI LOC&PAS, der det er krav om at antall dører, og dørenes dimensjoner, skal gjøre det mulig å evakuere alle passasjerer uten bagasje i løpet av tre minutter. Det er tillatt å anta at bevegelseshemmede passasjerer får hjelp fra andre passasjerer eller personale, og at rullestolbrukere evakueres uten rullestol, ref. TSI LOC&PAS 4.2.10.5.1: «Antallet dører og dørenes dimensjoner skal gjøre det mulig å evakuere alle passasjerene uten bagasje i løpet av tre minutter. Det er tillatt å anta at bevegelseshemmede passasjerer får hjelp av andre passasjerer eller personale, og at rullestolbrukere evakueres uten rullestol».

Når en nødssituasjon oppstår, blir jernbaneforetaket skadestedsleder, og deres ansvar i denne rollen skal beskrives i «Førers regelbok». Når redningstjenesten ankommer, overtar de ansvaret for hendelsen som innsatsleder. Underveis vil togledelsen være koordinerende enhet. Bane NOR har også etablert ytterligere roller for å bistå den operative ledelsen jernbanefaglig.

Infrastrukturforvalter har ansvar for å tilrettelegge for selvredning ved hjelp av faste installasjoner og operativ beredskap. Krav til faste installasjoner som tilrettelegger for selvredning er beskrevet i TSI SRT.

Krav til operativ beredskap er ytterligere beskrevet i TSI OPE der det fremkommer at Bane NOR har det koordinerende ansvaret for beredskap, både administrativt og operativt. Ved en nødssituasjon vil togledelsen til Bane NOR være koordinerende aktør i den operative beredskapen, der henholdsvis skadestedsleder (jernbaneforetakene) og innsatsleder (redningstjenesten) er de ansvarlige enheter.

Redning og bekjempelse utføres av redningstjenesten. Deres ansvar er å påse at sikkerheten til eget personell er ivaretatt, og å utøve redning og bekjempelse i så stor utstrekning som mulig ut fra nødssituasjonen, omgivelsene og tilgjengelige ressurser. I henhold til TSI SRT skal menneskeliv prioriteres.

TSI SRT stiller også krav til hva et prosjekts beredskapsdokumentasjon skal ha av innhold, og denne dokumentasjonen vil være grunnlag for utarbeidelse av den operative beredskapen for den spesifikke tunnelen. Dette er beskrevet i Kapittel 6.

Sikkerhetskonsept jernbanetunneler

Sikkerheten i jernbanen etableres, tilrettelegges og opprettholdes langs flere akser. Aksene omfatter bl.a. faste installasjoner i jernbaneinfrastrukturen, inkludert pålitelighet og vedlikehold av disse, organisering av den operative beredskapen inkludert trafikkstyring, og utrustningen av rullende materiell som trafikkerer jernbanen. Hver av disse aksene bidrar til å tilrettelegge for en optimal sikkerhet, og summen av tilrettelegging vil være det som danner sikkerhetskonseptet for en jernbanetunnel.

I denne veilederen omhandles følgende forhold:

• Tilrettelegging via faste installasjoner: Krav nedfelt i TSI SRT.
• Tilrettelegging via operativ beredskap: Krav nedfelt i TSI OPE og TSI SRT.

Kapittel 7 beskriver krav til faste installasjoner i jernbanetunneler som kategoriseres som sikkerhetstiltak i TSI SRT. I tillegg er de øvrige delsystemene som inngår i TSI SRT gjengitt.

Kapittel 5 beskriver den operative beredskapen med tilhørende ansvarsfordeling, og kapittel 6 beskriver hvordan prosjektets beredskapsdokumentasjon skal utarbeides for å kunne ivareta operativ beredskap for en jernbanetunnel.

Ansvarsfordelingen i den operative beredskapen er nedfelt i lovverk, og er omtalt ovenfor.

Figur 3 viser hvordan sikkerhetskonseptet i jernbanetunneler er fordelt på ulike ansvarsområder: Kravene til togselskap omfattes av krav satt i TSI LOC&PAS og TSI SRT, kravene til faste installasjoner er beskrevet i TSI SRT og Teknisk regelverk. Kravene til operativ beredskap er beskrevet i TSI OPE, og sikkerhetsstyring (CSM RA) og prosjektets beredskapsdokumentasjon inkluderer analyser og hvordan risiko skal håndteres i prosjektet.

Krav til risikobasert tilnærming

Sikkerhetsforskriften gir blant annet krav til gjennomføring av risikovurderinger og utarbeidelse av akseptkriterier. Disse er gjeldende for all jernbaneinfrastruktur inkludert jernbanetunneler.

Det eksisterer også ytterligere nasjonale lover og forskrifter som regulerer sikkerheten i jernbanetunneler. Dette gjelder særlig lovverket fra Justisdepartementet og Arbeidsdepartementet som henholdsvis DSB og Arbeidstilsynet håndhever og delvis fastsetter. Lovverket håndhevet av DSB retter seg i særlig grad mot brannvesenet. Lovverket fra Arbeidstilsynet retter seg i hovedsak mot sikkerheten til arbeidere. I sistnevnte inngår 1. person, dvs. blant annet drift- og vedlikeholdspersonell, førere/ombordpersonell og redningstjenesten. Sikkerheten til 1. person må vurderes med hensyn til tunnelutrustningen (eksempelvis plassering og mengde).

Mye av det ovenfor nevnte regelverket er funksjonelt utformet. Dette er en følge av et grunnleggende prinsipp om at det er den enkelte jernbanevirksomhet som er ansvarlig for at virksomheten drives på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Løsningene virksomheten velger for å oppfylle forskriftskravene baseres derfor på ulike typer analyser; en risikobasert tilnærming. Virksomhetene må dokumentere hvordan de i sin virksomhet oppfyller de enkelte forskriftskravene, fortrinnsvis gjennom sitt sikkerhetsstyringssystem. I kapittel 4 beskrives Bane NORs tilnærming.

For jernbanen og jernbanetunneler er det CSM RA som beskriver kravene til risikostyringsprosesser, der kravene som stilles i sikkerhetsforskriften kommer til anvendelse.